每年“两会”时，细数“雷人提案”，成为不少人闲聊消遣时的谈资。
记得有一年风传一条“雷人提案”，称一名天津代表提案，加强北京煎饼果子摊的治理刻不容缓，原因是无法入口，严重影响京城人民的早点质量。这事是否杜撰不清楚，但有一点很清楚，人大代表是没资格提“提案”的。不止公众不太分得清，连把它们当“靶子”的媒体也常有混淆。个别承办部门在答复时，也常出现“认真办理代表提案”之类的字句，将“议案”和“提案”混为一谈。
议案和提案，它们到底有什么区别，还是只是“文字游戏”？市“两会”即将拉开帷幕，代表委员的议案、提案是如何出炉的呢？
议案：法定数量的国家权力机关组成人员即人大代表向本级人民代表大会提出的、内容属于本级人大职权范围内的、要求列入本级人大会议议程进行审议的议事原案。
提案：政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会，向政协全体会议或者常务委员会提出的、经提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交承办单位办理的书面意见和建议。
一字之差本质之别
有位人大代表曾讲述其亲历事件。市人代会上他提交了一份书面意见。会后，职能部门和他沟通，开门第一句话，“代表，您这份提案我们仔细研究了一下……”这位代表听了，心里咯噔一下，职能部门莫非把他当做政协委员了？第二回，这个职能部门与他书面沟通，敲着红图章的公文纸上，与代表并排的还是“提案”两字，代表有点无语了；直到第三回，职能部门的办事员才明白自己犯的低级错误，不再称“提案”了，因为“提案”是政协委员的专属名词。
这绝非个案。上代表网，搜那些承办单位答复给人大代表的办理结果，言必称“提案”的承办单位不少。
“议案”与“提案”虽一字之差，却有本质之别。一般说来，“提案”专用于政协，而“议案”大多用于人大。
提出人大议案，必须是法律规定的单位或代表团，人大代表提出议案必须达到法定的人数，全国人民代表大会是一个代表团或者30名以上的代表可以提出议案；县级以上的人大代表十人以上联名、乡镇的人大代表五人以上联名才有提“议案”权。且议案有时限要求，一般只在大会期间提出议案，且必须是在主席团决定的议案截止日期前提出。
代表联名提交的议案，要经过人大专门审查通过，如果不构成“议案”条件，就转为书面意见。因为在法律效力上，议案具有法律的约束力，起法律的监督作用，承办单位必须执行。
提案的历史可追溯到65年前，1949年9月，召开的人民政协第一届全体会议上，民主党派和各族各界人士就提出了14件提案，其中最著名的是郭沫若等44人提出的《请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案》的提案，受到高度重视。根据官方讲法，全国政协和地方组织委员视察、参观和调查，通过建议案、提案和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。在全国政协提案工作条例中也提到，提案是协助中国共产党和国家机关实现决策民主化、科学化的重要渠道。所以，提案应该是一种“建议和批评”，用来“协助”决策的科学民主。
对于代表委员来说，不光是要知道“提法”不同，更要清楚怎么来区别履职。全国政协委员葛剑雄就认为，很多代表委员对两会应该如何提议案提案仍非常模糊，其中也有人分不清政协与人大两者之间的区别，将原本该通过人大渠道问责的议案搬到实际履行监督职责的政协会议上。
议案提案从哪里来
去年的市人代会上，立法议案占据全部议案的比例在5年中首次超过50%。去年全国人代会上，上海代表团16件议案中有13件是对法律提出修改意见。
由此可见，代表的议案越来越注重法律的修改和完善。根据规定，议案的内容必须是属于法律规定的本级人大或者人大常委会职权范围内的事项。在形式上，议案应当有案由、案据和方案。如果是立法案或地方性法规修正案，应当附有法律、地方性法规草案或者修正草案。这都要求代表做足功课，对议案的基本要求有所了解。
一份议案要争取一定数量的代表联名附议才有效。在代表议案会签活动中，很多代表对附议环节都很慎重。全国人大代表李林曾婉拒了好几位争取签名附议的代表。“我把握一个原则，不懂，就不附议。”在代表们眼里，议案承载着百姓期盼,关系着民生国计,涉及法律的存废增删，必须慎重。
这些天，上海的民主党派组织都在加紧修改完善提案，准备提交给即将举行的政协十二届二次会议，一些提案内容也纷纷曝光。“健全政府法律顾问制度”、“自贸区建设”……从内容看，不少是这些民主党派的“看家”话题，也就是说，这些提案反映出该党派在一些领域的优势。比如民革之于社会法制、民建之于经济、民进之于教育出版等等。他们将这些提案称为组织提案或集体提案。
提案不是政协委员提的吗？其实不全是。包括参加政协的民主党派、人民团体以及界别、政协专委会都可以提。从过去三年的数据看，上海“两会”期间，提案委员会分别收到提案868件、902件和846件，其中党派和团体的提案，大约稳定在120件左右，其余都是委员个人或联名提的。这些集体提案量不足15%，但往往有比较扎实的研究背景，很多是从长期跟踪的课题转化而来。
提案被视作委员的权利，因此只要提案委员会审查通过，即生效。有些提不出具体建议、但确实希望引起相关部门重视的问题，可能会被转为“社情民意”。
怎样写好议案、提案
好的议案提案，与是否“深入”息息相关。
去年，上海团的全国人大代表正式提出代表议案共16件，全部被大会列为正式议案。市人大常委会秘书长姚海同说，老代表在深入实际和调查研究的基础上广泛听取各方面的意见，新代表则紧密结合本职工作以及自身掌握的第一手资料。如杨迈军代表结合本职工作，在认真调研的基础上形成了长达45页的议案文本。
2012年市人代会上，134名代表联名提交关于重视苏州河北四区改造建设的议案，该议案得到市政府高度重视，苏州河北四区基础设施新建改建工程目前已全面启动。去年的人代会上，167名来自黄浦、虹口、闸北和杨浦的代表联名再次聚焦一个话题，呼吁加快苏州河沿岸旧区改造步伐。领衔代表李贻明、邹文权代表多次实地调研发现，有些居民几代同堂住在一个小阁楼里，至今还在“拎马桶”，下水道经常积水，电路老化。“它们已经成为了上海市区中的城中村。”代表们认为，政府必须加快推进旧改，让旧区居民共享上海改革开放和经济建设的成果。该议案的提出，使得旧区改造成为市人大城建环保委去年重点监督项目课题之一。
上海市政协提案委负责人说，“选题是根本，调研是基础，建议可行是关键。”从长期的工作中，他们归纳了提案的“三性”、“三有”：即严肃性、科学性、可行性；有情况、有分析、有具体建议。为了写好一件提案，有的委员大热天跑工地调研，有的专门去挤地铁查找公共安全问题，还有人一连跑数个职能部门，听情况查资料。
当然不排除有凑数的提案。一名多年来负责回复委员提案的职能部门负责人，每年要看上百份提案。在他眼里，一些委员并没有真正理解掌握写提案的规范，一些人“喜欢东一枪西一枪，哪个‘热’写哪个”；另一些人则会写出“一句话提案”，整篇只有一句话“加强什么什么建设”。最近，上海政协在尝试规范提案文本，准备在这次“两会”上就启用这个规范化的电子文本。这个新的版本要清晰陈述“案由”、“分析”和“建议”三部分，“否则系统提交不上去”。他们甚至设想，提案者要根据是否经过调研、是否本人撰写、是否转呈他人材料等不同情况，注明提案来源。 |
