我党党员、市政协委员、人口研究专家吴瑞君：调控人口需用市场化手段――特大城市人口调控须建五大机制

　　人口基础信息的统一采集和评估机制；重大政策和重大项目的人口效应评估机制；利益主体职责分担机制；人口调控风险防范机制；城际联动和城内区域联防机制

　　特大型城市的土地、社会公共服务等资源已达到瓶颈，可外来人口仍大量涌入，人口与资源环境的矛盾日益凸显。在上海，医院里人满为患；高峰时间的公共交通几近饱和；拥堵早已成为城市道路的常态……

　　对于上海市民而言，“衣食住行”都要“与人较量”。这与上海不断上升的人口数量密切相关：2012年，上海市常住人口已达2380万人，其中，户籍常住人口1420万人，非户籍常住人口960万人。自2000年以来，上海常住人口平均每年以近60万的速度增长。

　　“中国的特大型城市都出现了类似的人口快速增长的情况，十八届三中全会提出，要严格控制特大城市的人口规模。但是，人口调控是一个系统工程，严格调控如何把握‘度’，采用何种手段进行严控，需要在市级层面统筹谋划。”市政协委员、华东师范大学社会发展学院人口研究所所长吴瑞君在去年“两会”上，曾就如何促进本市人口的可持续发展发表过建议。今年“两会”，她希望政府部门在实施人口调控的过程中，务必理性决策，不能过度依赖行政手段，以免产生较大的负面效应。

　　“人口调控不能搞成社会排斥，以房控人、以证管人等行政手段短期看有效果，但如果力度过大也容易引发社会矛盾，因此宜更多地采用产业结构调控等市场化手段。此外，还需要城际间、区域间的联防联动；对人口增量与存量区别对待，有调有控，以调为主。”吴瑞君说，“城市的人口承载能力并非一成不变，如果上海设定了2500万的人口调控目标，那也应该是中长期目标，这样的目标设计能够为科学决策赢得足够的空间。”她解释，根据人口规模理论，当一个国家处于快速城市化发展过程时，大城市不太可能出现人口拐点，因此只能在人口增长中进行调控。

　　人口本身不是问题，人口膨胀很大程度上是产业结构的问题，是城市管理能力滞后的问题。因此，在她看来，特大型城市要成功实现人口调控的目标，必须建立五大机制：

　　一是构建人口基础信息的统一采集和评估机制。目前，上海已经构建起了实有人口数据采集的系统，但未来调控政策的效果如何，必定需要更为真实的人口变化数据。但如果各级区域设定了具体的考核数值目标，很有可能会出现数据失真的情况。为防患于未然，必须在调控过程中，对基础的人口统计信息加以评估。

　　二是构建重大政策和重大项目的人口效应评估机制。任何重大政策的出台、重大项目的落地，任何产业的发展都会引起人口的变化。如，将重大政策的人口效应评估，列入社会风险评估的范围；将重大项目的人口效应评估作为环境评估的内容之一。

　　三是构建利益主体职责分担机制。吴瑞君表示，流动人口的导入让这座城市中的很多企业、很多人都受益了；因此，每个受益者都应该分担相应的人口调控责任。企业作为受益者，必须规范用工；市民也是受益者，例如出租房屋者必须对群租承担起责任。吴瑞君表示，上海需要通过一系列行为，统一大家的价值观，才可能事半功倍。

　　政协委员吴建中举了台北垃圾减量的例子，台北是通过全民动员完成这一目标的。2000年左右，台北市民反对垃圾焚烧，政府部门就反复与市民沟通，如果不想建垃圾焚烧站，只有减少垃圾量。在统一思想后，垃圾减量行动在全民中展开。吴瑞君说：“人口调控尤其需要类似的思想一致。”

　　四是构建人口调控的风险防范机制。过度调控或者过度依赖行政手段的调控，很有可能出现不理想的人口调控结果，比如将城市发展需要的人才调控走了，为居民家庭服务的钟点工、医院护工供不应求了。人口调控不应该过分注重末端管控，应该明确调控的对象，强化调控的过程评估，为此，可建立第三方的人口调控效应评估机制，一旦发现调控失灵或调控过头，就提示政府启动及时纠错机制。与此同时，还必须淡化数字目标，强化过程调控，加强源头互动。

　　五是构建城际联动和城内区域联防机制。首先，上海应该加强与周边城市之间的联动，如建立针对流动人口的劳动力市场用工信息平台，这样可以避免人群盲目地流入，在上海相关岗位饱和的时候，也能够引导流动人口到有岗位的地方去工作。其次，应该加强本市区域间的联防。闵行、宝山等外来人口高度集聚的近郊地区，因为人口压力较大，提出了较为严格的人口调控目标，但如果其他区域的措施没有跟上，人口调控缺乏同步性，很有可能会产生驱赶效应，也即外来人口从这个区导到另一个区，并未真正离开上海。因此在市级层面必须要有顶层设计，统筹协调，建立定期通报制度，达到政策的相对平衡。

　　“人口调控的根本目的，是提高城市的宜居程度，提高整个人群的生活质量；因此，措施手段要得当，不能违背公平和正义。”吴瑞君表示，海纳百川是上海的城市精神，对待外来人口，理性的态度应该是：只要你能在上海做到合法稳定工作、合法稳定居住，就应该被这座城市所接纳。

　　此外，还要增强外来人口贡献率与公共服务配置之间的系统设计。她解释说，国外大城市、大都市利用公共服务来调控人口。我们要根据十八届三中全会的精神，逐步推进常住人口基本公共服务均等化，但超出基本公共服务的部分，应坚持按照贡献与待遇挂钩的原则。目前，上海居住证积分政策所鼓励的就是“合法稳定居住、合法稳定就业”的人群，很好地体现了这一理念。