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进一步加强郊区基层环境监管执法力量的对策建议
2016-02-15 13:14  来源:环保支部  作者:汤庆和 王珏  

  一、本市郊区存在的主要环境问题

  (一)环境基础设施不完善,河道水环境质量差。

  郊区环境基础设施建设和环境管理相对滞后,本市郊区县污水处理率大多在80~85%,部分农村地区工业废水和生活污水直排河道现象突出,未收集处理的生活和小企业污水占郊区河道污染来源的三分之一。特别是撤制镇、城郊结合部、“195”等区域城镇控详规划不明确,污水收集管网不完善,局部地区污水处理率仅50%左右,大量未经处理的生活废水和工业污水直排水体,造成局部河道污染严重。此外,部分农村生活垃圾尚未全部得到安全处置,由于垃圾乱倾乱倒导致的河道污染、土壤污染等问题仍然存在。

  (二)工业企业布局分散,污染矛盾较为突出。

  目前,本市104工业地块外仍有大量的工业企业,数量多、规模小、布局分散,“三高一低”中小企业大量存在。尤其是城郊结合部“村中厂”、“厂中厂”等中小企业工艺落后,污染严重,环境安全隐患较为突出。据统计,本市约有70%企业分布在104工业区块外,其工业总产值仅占全市工业总产值的30%左右,绝大部分为规模以下中小企业。占地多、产出低、布局不合理、功能不协调等严重制约了本市乡镇区域的可持续发展。

  (三)畜禽养殖污染排放量大,污染严重。

  目前,全市畜禽养殖总量高达380万头当量生猪(出栏),总量大,布局较为分散,产生近2000万人口的污染物量。“十二五”期间,尽管有近百家规模化畜禽养殖场开展了污染减排工程建设,但由于长效管理机制的缺乏,一半以上设施不正常运行。此外,还有约2720家不规范中小畜禽养殖场(户)存在污染治理设施空白、粪尿无有效处理利用、养殖场(户)环保意识不强等问题,其污染排放直接造成郊区农村河道黑臭,畜禽养殖场臭气扰民信访投诉时有发生。

  (四)种植业面源污染不容乐观,治理亟待突破。

  种植业化肥、农药施用强度仍然较高,且减量空间逐步缩小,设施菜地等高污染物种植方式对水环境和土壤环境影响较大;秸秆等各类农业废弃物处理利用途径单一,机械化全量还田存在腐解液排放的后续污染风险,分散农户由于农田面积小、机械化还田作业难度大、部分农民图方便和经济等原因,秸秆焚烧现象仍然存在;本市种养平衡的生态循环农业体系尚未建立,种养业高度分离问题突出。

  二、本市郊区环境执法面临困难和主要矛盾

  (一)环境执法监管要求不断提高与现有执法能力不足的矛盾。一是党的十八大以来,中央已多次强调,要加快生态文明建设,用最严格的制度保护生态环境,并对加强环境执法监管提出了更高的要求,对履职不到位也明确了问责措施。二是环境监察机构工作职责已从过去的“三查两调一收费”,逐步拓展为对各类污染源的全面检查,检查对象也拓展到社会生产、生活的各个领域。三是环境执法覆盖污染物产生及排放的全过程,精细化、规范化执法对执法人员也提出了更高的要求。相比不断提升的监管要求,环境监察机构的能力亟待提高。

  (二)执法人员数量不足与执法工作量逐年上升的矛盾。从全市层面来看,2014年全市查处环境违法案件1942件,较2013年增长36%,处罚金额首次突破亿元大关;2015年一季度,查处案件数同比再增45%。2014年本市排污费征收总额近2亿元;今年1月起实施按排放水平的差别化收费标准以及今年10月起实施的挥发性有机物(VOCs)排污收费,征收总额大幅提高,核定工作量也进一步加大。近两年12369环保热线受理的环境信访投诉以接近15%的增幅逐年增长,开通“12345”市民热线后,2014年全市环保部门通过各种渠道受理并调处的信访投诉量已接近6万件。当前环保部已开通“12369环保举报”微信平台,随着市民环保意识不断加强和政府鼓励公众参与环境监督,预计环境信访投诉调处工作量还将呈快速上升趋势。另外,市区两级环保部门每年处理环境应急事件300多起,均投入大量环境监察力量,工作任务越来越重。从承担工作任务的区域分布来看,上述有70—80%的任务集中的9个郊区县。

  (三)执法人员数量与现有工作任务难以匹配的矛盾。一是实际工作量已经过饱和。全市实有一线执法人员400人左右,年均检查企业近6万户次,处理信访投诉近6万件,以2-3人为一个执法小组,每组年均检查企业近400户次,处理信访近400件,工作量已经饱和。二是人员不足难以实施有效监管。在这方面郊区县支队问题尤为突出,人均监管企业数量基本都在300家以上。相比其他部门,全市环境监察人员人均监管近15平方公里,是城管、安监、食药监等队伍的十倍。因此,对群众身边、量大面广、信访矛盾突出的小型污染源难以实施有效监管。

  (四)区县环境监察机构级别与所承担工作责任的矛盾。据最新了解,市政府已经批复了关于加强区县环境监察队伍的有关方案,在行政级别上将各区县环境监察支队统一升格为副处级单位,升格后区县支队主要领导为副处级,副职领导为正科级,内设部门负责人为副科级。在人员配置上,除浦东新区支队外,其余郊区县环境监察支队人员编制根据辖区面积、人口、污染源状况等参数增加至40-50人。

  三、加强郊区环境监管执法力量的有关建议

  (一)加快落实区县环境监察机构升格扩编工作。

  建议将各区县加快落实市政府关于加强环境监察队伍建设的有关要求,从实际工作出发建好队伍、配好人员,进一步明确区县环境监察机构在环境保护统一监督管理中的责任,更好地发挥各区县支队在组织协调、执法联动中的作用。

  (二)落实街镇政府环保职责,推进乡镇环保机构建设。

  新环保法已经明确了县乡两级政府农村环境综合整治的责任,本市《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》也明确要求乡镇层政府实其环境保护工作责任。尽管部分区县乡镇开展了一些试点工作,但全市郊区环境境监管网络尚未形成。建议在下一步区县“三定”工作中,强化乡镇级环保机构建设,根据不同郊区县环境管理工作实际情况,合理配置郊区以及各乡镇环保部门力量,重点增加郊区和乡镇一级的环保部门人员编制,在各乡镇设立专门的、独立的环境保护办公室,增加乡镇环保专职人员数量,并配备村级专职或兼职环境监管人员。

  (三)积极探索市以下环境监测执法垂直管理试点。

  落实中央五中全会有关要求,选择2~3个区县开展环保监测监察执法的垂直管理试点,由市级环保部门直接管理区县和乡镇一级的环境执法机构,并承担其人员和工作经费。区县环保局实行以市环保局为主的双重管理体制,各乡镇现有或新设环保机构作为区县环保局的派出机构。从根源上解决现行环境执法体制存在的突出问题,切实增强环境执法的统一性、权威性、有效性

  (四)大力推进综合执法和联合执法,整合资源,合理推进。

  一是在区县和乡镇层面实施联合执法,充分整合环保、规划、经信、拆违、城管、安监、食药监等各方面执法资源,开展联合执法,联动推进;二是以乡镇城管队伍作为综合执法主体,将其执法范围扩展到广大农村地区的种植业农用化学品投入及秸秆禁烧和综合利用、种植和养殖用地租赁、农村外来人口租住、分散小企业扰民等农村环境监管领域。

  (五)扩大行政执法证持证人员范围,弥补执法力量不足。

  目前,全市环保系统除环境监察机构外,局机关、环境监测部门、固废管理部门、辐射管理部门的部分人员,因现场工作需要已持有行政执法证。建议各区县环保部门将行政执法证持证范围扩大至环保系统内符合条件人员,在重大任务、重点工作推进过程中,在监察机构人员调配困难时,充实现场一线执法力量。同时,建议市级环保部门研究本市环境执法资源统一调度、执法人员跨区执法的工作机制,更有效地整合执法力量。

  (六)加强环境宣传和信息公开,鼓励公众参与环境执法。

  一是加大对社会公众的环境宣传和角度力度,切实提升公民环境保护意识和环保知识,营造全社会理解、支持和参与环境保护的良好氛围。二是加强环境信息公开,政府要主动向公众公布其掌握的有关环境信息,企业也要落实主体责任向公众公布有关其企业环境行为的信息,同时保障公民的知情权和获取信息的渠道畅通。三是鼓励公众参与环境执法,通过有奖举报等多种机制方式,让广大市民成为政府环境执法力量的有力补充和社会保障,打造政府社会共同形成的环境执法“天罗地网”。