上海是我国老龄化程度最高的特大城市，近年来，随着上海人口老龄化、高龄化、空巢化趋势的发展，失能和半失能老人数量不断增加，对照护等社会养老服务的需求日益递增。此外，老龄化进程与家庭变迁、社会转型的矛盾相互交织，未来十年乃至更长一段时期，第一代独生子女父母将陆续步入老年，同时福利型外来老年人口数量也逐年增加，对政府的养老服务事业提出了新要求。党的十八大报告提出了“城市公共服务覆盖常住人口”的要求，因此，建立和完善立足市情、彰显优秀中华传统文化、尊重市民意愿和需求的居家养老保障体系是主动适应老龄化发展规律的客观要求，也是促进老龄事业又好又快发展的根本保证。

　　一、问题的提出上海养老服务实行的是“9073”养老模式，即90%的老人为家庭养老，7%的老人在社区接受养老服务，3%的老人享机构养老服务，近十多年来，上海居家养老服务发展取得了良好进展，居家养老服务设施建设成绩显著，服务供给逐步增加和拓展。但是现阶段仍存在着不少问题，主要包括：

　　1、需要政府保障的重点对象数量逐年上升。随着人口老龄化和高龄化进程的加速，城市失能失智老人（包括残障老人）、城市失依老人（即没有或失去家庭直系亲属照护者的老人，包括城市70岁及以上独居老人和失独父母或中重度伤残的60岁及以上老人）、城市“隐蔽”健康老人（“hiddenelders”，即不参与社会/社区活动，与社会“隔离”的老人）的数量不断增加，对上海的居家养老服务提出了新要求。

　　2、大量老年人居住在旧宅区，家居设施及小区环境等不适宜居家养老的要求。安全、便利、舒适的住房是居家养老保障的必不可少的硬件条件，也是老年友好型城市和老年宜居社区建设的重要内容。但目前大多数老年人居住的社区，由于受到当时条件限制，无论是室内的结构设计还是室外的出行通道设计，均未能充分考虑未来家庭结构变迁和人口老龄化带来的新型居住模式需求（如多代屋、子女和父母分而不离的居住方式等）和老年居住需求（如多层住房不安装电梯、室内建筑设计未考虑老年生活安全和便利等），导致部分老年人因上下楼梯困难，而无法走出家门、融入社会。即便是近年来建造的经济适用房和廉租房，虽说作为保障性住房由政府统一规划，集中建造，但多层住宅中同样没有电梯助行。

　　3、社区养老设施及为老服务资源采用按居住人口数计算的“全面开花”配置方式，资源拥挤及利用不高的现象同时存在。城市化快速发展，城市内部人口空间移动，出现老年人或是集中居住在城市旧宅区，或是因动迁等原因居住到远郊，由此产生老年人口空间分布不均衡的现象；而老年活动中心等社区养老服务设施配置实行按实际居住人口（含全年龄段）数配置，导致供给与需求难以匹配，出现部分资源使用效率不高，而部分社区资源浪费的现象。从养老资源分布看，中心城区的养老院床位数、护理院床位数配置均远低于郊区县，而对居家养老服务的需求是市区高于郊区县。

　　4、老年人口人户分离加剧给养老服务资源的合理配置带来难题。老年人口人户分离导致以户籍地为依据的公共服务供给方式与实际需求的不适应，主要表现在以下几个方面：一是信息采集难，社区老龄工作部门往往难以及时掌握人户分离的老年人的信息，容易出现服务盲区及统计数据信息失真；二是服务配套难，现行为老服务设施和项目大多按照户籍人口来配置资源，大量非户籍老人难以做到有效覆盖；三是政策享受难，由于现行老年服务补贴政策多数均按户籍划拨经费，尚难实现区县间的转移，使得非户籍老人就地享受服务存在体制机制上的障碍。

　　二、解决思路和政策建议1、聚焦政府需要重点保障或重点关注的老年人群，研究出台针对此类群体及其家庭提供支持的政策。老年人口居家养老保障体系以全体居家老人为服务对象。但他们具有不同类型和不同程度的问题和需求，不宜采用一刀切的做法，而宜采用统筹兼顾、分类实施的推进策略。建议进一步聚焦失能失智老人（包括残障老人）、失依老人、城市“隐蔽”健康老人等政府需要重点保障或重点关注的老年人群，并根据不同类别重点保障对象的困难和需求、社会经济及心理行为特点，提出相应的支持政策和服务策略。换言之，通过相应的制度安排，将由政府和非政府组织、社区志愿者提供的城市居家养老保障资源主要集中在那些具有真正困难和需求的老人和其家庭身上，这既有助于促进居家养老保障体系的制度公平，也能有效提升居家养老保障体系的实施效率，对进一步完善我国城市居家养老保障体系特别是顺利完成未来十年推进重点的目标具有重要意义。

　　2、加快适老性环境的建设。一是加大“老年宜居社区”和“老年友好城市”的推广力度。上海是全国“老年宜居社区”和“老年友好城市”建设的试点城市。为促进试点工作，上海市制定了《上海市老年友好城市指南》，黄浦区作为“老年宜居社区”的试点城区制定了老年宜居社区创新工作评估方案，参与“老年友好城市”试点的长宁区常年开展幸福长宁工程，有效地组织成员单位的力量，杨浦区制定了建设老年友好街镇评定细则，拓展试点范畴，并取得了一定的成效。建议总结试点经验，在更大的范围内加以推广，提高上海城市的适老性。二是研究制定适老性环境的建设方案。社区和住宅建设改造，必须从老年人的行为和心理需求出发。在住宅设计指标体系中，要充分结合不同特点老年人需求，根据不同的老年人特点、层级关系，提供不同标准的指标体系。要根据老年人需求，提出一个高信度、可实现的老年宜居社区指标体系，并设置当前目标值和长期目标值，实现社区服务体系的可持续性发展。三是制定有利于居家养老的住房建设和分配政策。在研究建立通用的标准和安装规范的基础上，出台有利于居家养老的住房建设和分配政策。首先，将“适老性”建筑标准纳入保障房建设。根据“十二五”规划目标，上海保障性住房比例将占60％。因此，未来不少困难老人家庭将入住保障性住房。建立有利于居家养老的保障房建设和分配不仅对完善城市居家养老保障体系具有重要意义，而且可以通过政策示范，引导商品住房建设充分考虑老年人口的住房需求。其次，将“适老性”建筑标准纳入城市旧房改造。特别是助老电梯或楼梯无障碍助行设施的建设。再次，将“适老性”建筑标准通过行业协会向商品住房建设企业推广，引导房地产企业将老年需求纳入住房建筑设计的内容，甚至投资建设老年性住房。

　　3、推动人口、公共服务规划的合一，构建养老服务资源规划布局和调整的机制，促进老年人口变动与相关公共服务资源的协同。首先是合理规划养老机构的建设和发展布局。要在住宅设计中充分考虑方便老年人的需求，公共设施要安排方便老年人活动的场所；要充分考虑老年人重地缘、邻缘的观念，未来新建的养老机构的选址宜就近，城市置于社区内或附近，郊区置于乡镇，内设医疗服务诊所，集医疗与养老于一体；要依据老年人口特别是高龄老年人口数量变化、空间分布及其对护理服务的需求，增加老年护理机构或床位数量，多元化发展护理型的养老院或老年护理院。其次是探索按照服务半径来规划和建设养老设施。应打破原先的以行政区划作为服务半径的做法，根据制定的服务半径，来设置服务区域和人群。同时在养老设施供给总体不足的情况下，建议对入住养老院的老人实行公共轮候制度。公共轮候制度实行市级统筹，专业机构统一对申请者进行身体状况评估，根据评估结果及需求在全市范围内就近选择合适的养老机构入住，入满或不满意则进行轮候。