一、加快上海国际航运中心的建设关键在于政策制度的突破与创新

　　2009年4月，国务院正式发布《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业，建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，确定国际航运中心建设的总体目标是：到2020年，基本建成航运资源高度集聚、航运服务功能健全、航运市场环境优良、现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。在国发[2009]19号文的指引下，上海《十二五规划》明确，在“国际航运中心”建设上，要加快推进国际航运发展综合试验区（以下称试验区）建设。而事实上，国发[2009]19号文最大的“亮点”就是允许上海探索建立航运发展综合试验区，借鉴航运发达国家和地区航运支持政策。

　　上海这几年在国际航运中心的建设方面取得了一定进展。2011年上海港的集装箱年吞吐量突破3000万标箱，上海港的集装箱吞吐量继上一年成功登顶后，蝉联世界第一。2012年上海港货物吞吐量7.36亿吨，同比增长1.1%；集装箱吞吐量3252.9万标准箱，同比增长2.5%。全港货物吞吐量和集装箱吞吐量继续保持世界第一。然而，上海国际航运中心的建设在一些重点领域和关键环节还处于一种突而不破的状态。在软环境方面，还存在较大差距。最突出的是未能突破和创新航运政策和管理制度，有效发挥国际航运发展综合试验区的主要功能，没能用足国务院19号文的政策。

　　二．上海国际航运发展综合试验区的体制机制障碍与问题

　　1.在海关关税方面，征收的关税较重，征收关税的货种偏多，区内只实行保税而未能做到真正的免税（境内关外）。

　　2.在企业税收方面，目前只对注册在洋山保税港区内从事国际航运、货物运输、仓储、装卸搬运、国际航运保险业务的企业的收入免征营业税，对有限企业实行税收优惠政策，优惠政策未能覆盖更多行业和领域；优惠政策和措施有限，企业所得税、流转税、消费税等优惠幅度不大，还不能充分调动中外资企业入驻内区的积极性；而对于个人税收方面，出台的政策更是有限，不利于相关人才的引进。

　　3.在通关制度上，在海关手续环节，保税港区与境外之间进出货物实行备案制，货物出关需“先报关、后进港”，海关进行现场查验；在检验检疫手续环节，出关货物凭属地检验检疫机构验迄证明办理通关手续；对于保税港区和境外间进出货物和转口货物实行简便、有效的检验检疫原则。海关和检验检疫还不能有效互动，通关措施还比较严苛。

　　4.在外汇管制方面，无法进行外汇的自由流通和兑换，外向型企业的资金进出受限。融资、证券、期货、保险、信托、债券以及金融衍生品等非银行业务尚待开发。

　　5.在人员进出境方面，签证制度过于严格，缺乏变通，不利于国际业务的开展，无法拉动周边区域的消费增长。

　　6.在区域联动方面，还未建立有效的互动沟通机制，区域间独立割裂，功能单一，形成偏远的“经济孤岛”。

　　7.在管理机制上，试验区内实行海关、检验检疫等口岸部门各司其职、相互独立的管理模式。区内虽设立有管委会负责对区内事务进行统筹和协调，但由于管委会法律地位不甚明确、监管职责受到严重挤压，因此在缺乏一个权威的管理部门的机制下，容易出现政出多门、多头管理、权责不明，缺乏有效的沟通和协调机制以及统一高效自主灵活的管理模式等问题。

　　8.区内海关、检验检疫等口岸管理部门尚未与企业形成畅通良好的互动机制，尚未充分形成以服务为导向的自贸区便利化机制，在某种程度上，这些政府部门仍然存在“干预”和“管住”的管理理念。

　　9.在立法方面，国际上的做法大都是先立法后设区，以完备的法律法规来保障自贸区[1]的健康发展。除此之外，自贸区所在地方政府还可以根据各地实情和自贸区的发展制定相关条例和办法，以此适应自贸区的变化以促进自贸区的可持续发展。美国和新加坡的自贸区均有同样的实践。就国内而言，深圳市制定了“一个条例、两个办法”的区域基本法律体系，以立法带动体制机制创新；珠海横琴则颁布了独具特色的《横琴新区条例》。而目前上海有关试验区的法制建设相对滞后。“三港三区”整合后的试验区存在分区立法和分部门立法的现状，即海关、检验检疫、外汇局等口岸部门对保税区、保税物流园区、保税港区分别制定相应的部门规章或政策办法，导致立法分散庞杂，未形成统一体系；部分立法缺失或不尽完善或缺乏操作性，如洋山保税港区的检验检疫和外汇制度需参照外高桥保税区的相关制度；效力偏低，缺乏统一有效的上位法。

　　三．创新上海国际航运发展综合试验区的体制机制的建议

　　上海国际航运发展综合试验区的建设应以口岸监管模式、税费优惠政策、离岸金融制度、离岸贸易制度、船舶登记制度、区内企业入驻、人员进出境制度、区内管理机制、区域联动发展体制为制度要素，对现有体制机制加以突破，形成体系化的立法文件以凸现试验区的功能，促进上海国际航运中心的建设和发展。

　　1.关于税制

　　进一步加强税收优惠政策，积极争取国家的政策支持，在先行先试许可的范围内，根据对“境内关外”的理解和对《企业所得税法》第25条的解释，对区内的全部企业，无差别地给予所得税优惠，并辅之以租金减免和税收返还等间接减税措施，最终使得区内的企业税负，能够至少与香港的企业税负持平（16.5%），凸显综合优势。对于离岸贸易公司，应实行更为优惠的税率（有学者建议为10%[2]），鼓励在区内发展离岸贸易，不断增加离岸贸易在区内对外贸易中的比重。具体体现为：

　　（1）在海关关税方面，除进一步加强港区、港港间联动推进启运港退税制度外，可以考虑降低关税和减少征收关税的货物种类。在企业所得税和个人所得税方面，降低现有税收，放宽可以享受税收优惠政策的企业类别。

　　（2）在港口使费方面，取消部分缴费项目，如对于国际中转货物和国际过境货物免征港口建设费；对于必须保留的缴费项目，在现有基础上予以下调，如下调船舶买卖手续费；转变航运企业税收政策，实行吨税制。为鼓励国际船舶挂靠上海港，对于将上海港作为处女航启运港、转运港或目的港的国际船舶可减免征收港口费用，对于多次挂靠上海港的国际船舶可减免征收港口费用和实行年费制。

　　2.关于区内金融制度

　　（1）大力创新离岸金融制度。建议采取内外分离型离岸金融模式。[3]在离岸金融业务发展到一定时期，建议引入风险较高的金融机构、发展多种金融业务，如保险公司、证券公司、信托公司等，积极发展海事信托、远期运费协议交易等航运金融衍生品交易以及再保险等金融交易市场。鼓励优质民间资本参与港口码头、机场跑道等的建设。建立政府中小项目融资担保制度和小额短期贷款制度。

　　（2）对于区内企业而言，允许其开设离岸账户，实行一定额度内资本项目下人民币自由兑换和外币的自由流通；对于外资企业或外向型企业，实行一定额度内经常项目下海外资金的自由汇兑和转账。同时为防范风险，可设置对资金流出、流入进行监管的预警机制。

　　（3）放松外汇管制，解除离岸银行以及与非居民间从事离岸业务的外汇控制，允许离岸资金自由进出和汇兑。谨慎把握人民币自由兑换的改革进程：首先，应设立明确的企业自由兑换特许制度，包括主体和保证金要求等；其次，设立区内金融管理部门定期检查账户交易记录，冻结、终止不良账户的制度；最后，可以先从已经与大陆签订自由贸易区协定的币种开始自由兑换，如新台币、港币和澳门元等，逐步放开到美元、欧元等国际结算货币。

　　（4）上海建设试验区需继续培育离岸贸易制度。在离岸贸易制度建设上，积极开发期货交割和商品保税展示等业务，建立专业性保税展示交易平台，形成符合国际惯例的国际贸易结算中心。

　　3.关于区内服务体制机制

　　（1）鼓励企业入驻试验区，这既包括航运、空运企业及其相关服务企业，也包括仓储加工物流企业和高科技企业，还包括保险公司、船东互保协会和融资租赁公司等金融机构以及咨询、法律、信息等服务型企业。同时，在区内成立相关企业服务部门，为企业打造一条龙、一站式服务，完善区内相关基础设施，降低土地出让金、电费水费等基本开支以节约企业成本。

　　（2）在引入航运企业及其服务企业方面，在现有免征营业税的优惠政策基础上，以《港口法》为依据，适度放开《国际海运条例》对于国际船舶运输和管理及海运辅助服务业的政策限制，放宽外商独资国际船舶管理企业的市场准入条件，允许外资单船公司在上海独资经营；放宽海运辅助服务业外资准入条件，降低外资航运经纪公司准入门槛，打破外籍船舶供应服务的垄断。让海运承运人责任限制制度“上岸”，制定物流/港口服务提供者责任限制机制。在引入仓储加工物流企业方面，取消保证金制度转而实行企业信誉资质评级制度。在引入金融机构方面，在现有免征营业税的优惠政策基础上，鼓励保险公司开展部分保险业务或其他金融机构开展融资担保业务税收上的优惠。

　　（3）实行人性化的人员进出制度。对船员等需经常进出自贸区的人士实行短期落地签证，同时发展临港主城区配套商业设施和娱乐休闲设施以及外高桥和浦东机场周边商业区，鼓励船员等国际商务人士前往该区域消费以促进区港联动发展，

　　4.关于区内的监管机制

　　（1）根据我国对外贸易和国家安全战略，将货物分为海关监管货物和非监管货物以及免税货物和非免税货物，扩大非监管货物和免税货物的种类，分别设立监管货物保税仓库和非监管货物保税仓库。针对监管货物和非监管货物实施不同的清关程序和许可证制度，为非监管货物设立便捷清关通道和出口许可证办理的宽限期。

　　（2）在货物进口复出口制度上，可根据企业信誉和资质，设置一段期限免于办理货物清关手续，并在进口环节可免征进口环节增值税。在货物转运制度上，实行海关监管豁免，除监管货物需进行备案并取得海关许可外，对于非监管货物可自由转运。

　　5.关于区内的船舶登记制度

　　在2012年洋山保税港区“保税船舶登记”试点基础上，进一步扩大“保税船舶登记”适用区域，完善船舶登记制度，调整《船舶登记条例》对于船舶登记设置的条件，放宽船员雇佣政策、给予税收优惠和营运补贴等，以吸引本国企业的国际航运船舶悬挂本国国旗经营，使中资方便旗船回流。

　　6.关于区内的立法

　　（1）全面梳理以“三港三区”为核心，覆盖试验区建设的一系列相关法律文件，具体包括《海关保税港区管理暂行办法》、《海关进出口货物集中申报管理办法》、《保税区海关监管办法》、《保税区检验检疫监督管理办法》、《保税监管区域外汇管理办法》、《对外贸易经营者备案登记办法》、《外商投资商业领域管理办法》、《离岸银行业务监管办法》、《洋山保税港区管理办法》、《上海外高桥保税区条例》、《关于规范上海外高桥保税区企业注册地的规定》、《上海浦东机场综合保税区管理办法》等，归纳和总结立法冲突、立法滞后和立法空白。

　　（2）对上述立法冲突、立法滞后和立法空白进行完善和补充，目前有条件解决的（如：通关便利措施、电子信息平台、区内入驻企业的招商引资、管理机制的明晰优化、港区及长三角地区的联动发展等规范）即可形成具有操作性的条文对其加以确定和巩固；目前仍需向国务院争取的系列优惠政策（如：海关关税和企业税收优惠、离岸金融业务的拓展、外汇管制的放宽、船舶登记制度的调整、人员进出境制度的变通）则可形成决策建议上报中央，以获取国务院的授权。

　　（3）加紧制定《上海市国际航运发展综合试验区管理条例（草案）》。其作为海关法、税法、外汇管理法等法律的特别法，通过优先适用的法律地位，永久性地在试验区实施不同于区外的海关、税收和外汇管理制度，全面突破目前某些政策法规给上海试验区建设造成的体制瓶颈，以形成试验区建设的权威系统指导文件。

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　　[1]试验区是通往自贸区的一种过渡模式。

　　[2]上海市人民政府发展研究中心：《本市发展离岸贸易问题研究》，网络地址：http://www.fzzx.sh.gov.cn/LT/GZNCO3971.html，访问时间：2012年12月2日。

　　[3]所谓“内外分离型离岸金融模式”，是指该模式属于政策推动型市场，专为进行非居民交易而人为创设市场，具有同国内市场相分离的特征，表现为管理当局对非居民交易与国内账户进行严格分离，对非居民交易予以金融和税收优惠，对境外资金的流入不实行国内的税制、利率限制以及存款准备金制度，禁止非居民经营在岸业务和国内业务。该模式以纽约和新加坡为典型代表。