2010年3月，《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》）正式实施。3年多来，较好地发挥了依法控烟的法律威慑力，法定禁烟场所内对违法吸烟行为的劝阻率由19.0％上升至47.7%。2012年8月，支持“室内工作场所和公共场所全面禁烟”的公众比例已高达9成。然而，现行《条例》仍存在一些问题。

　　一、存在的问题

　　1、部分场所的有限控烟与市民无烟需求之间存在差距。

　　《条例》对与市民日常生活最密切相关的餐饮等场所，实行有限控烟；即对面积小于一定规模的小餐饮场所，没有任何禁烟要求。但事实上，这类小规模餐饮却是大多数市民最常去的地方。由于面积小、设施相对简陋，如果有人吸烟将使室内PM2.5浓度瞬间飙升且持续不散；顾客对其全面无烟的要求更为强烈。

　　2、职业人群对未将工作场所纳入禁烟范围反响较大。

　　《条例》中除国家机关外，未将一般的工作场所列入禁烟范围，从而导致职业人群在工作期间免受被动吸烟危害的诉求，得不到法律保护。舆情调查显示，吸烟者与非吸烟者对室内工作场所禁烟的赞成率分别为76.8%和83.2%。半数以上的控烟投诉件，来自办公楼宇的二手烟受害群体。《条例》执行中逐渐显现的滞后性和与公众需求的差距，亟待引起政府有关部门的重视。

　　3、有限控烟和实施细则缺失，给执法工作增加成本。

　　《条例》的有限控烟原则，使执法部门在面对市民投诉时，对于是否属于法定控烟区域的判断和对《条例》与上位法冲突的解释耗时耗力、且较难被投诉者接受。在指导场所划定无烟区和吸烟区时，其比例界定、物理隔断、通风装置等均难以实现。在对违法场所及个人进行处罚时，前置的劝阻环节，也极大增加了执法成本；至今近400起的处罚案例，实际耗费的执法成本至少是其3-5倍。

　　4、与港澳台等同类型城市相比，控烟覆盖面差距巨大。

　　与同根同源、经济发展程度相当的港澳台地区相比，以上3地已实现了室内全面无烟立法及执法进程，保护市民免受二手烟危害的政策已惠及全民。这一方面使烟草危害的全民教育与禁烟令的全民普及相辅相成、互为支撑、顺利推行；另一方面也督促政府加强执法、有法必依、执法必严，逐步扭转罚款案例率被庞大烟民数量平均后可忽略不计的尴尬局面。香港地区仅2012年就开出控烟罚款通知书8019张、传票179张；台湾地区的台中市3年控烟罚款1000件，罚金约合人民币193万；按当地的人口总量折算，其罚款率分别约为上海的20-200倍。

　　二、对策与建议

　　1、建议对《上海市公共场所控制吸烟条例》进行修改。

　　（1）扩大室内全面禁烟的范围

　　WHO《公约》要求“所有室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具及必要的户外公共场所”实现无烟。中国早在2003年即成为《公约》第77个签约国，承诺自2011年起全面履约。2013年7月，习近平总书记就推动国家控烟立法、党政机关加强控烟等问题做出重要批示。因此，建议将本市的禁烟范围扩大至公共交通工具、所有的室内工作场所，以及网吧、餐厅等所有的室内公共场所。

　　（2）取消劝阻环节，直接处罚

　　建议《条例》取消对违法个人先行劝阻的环节，而予以直接罚款，大幅度节约执法成本、提升法律执行力。

　　2、制定相应配套实施细则

　　据了解，哈尔滨市已将控烟内容纳入精神文明考核、政府绩效考核；二手烟残余检测不合格、整改后仍不达标的单位不能参与文明单位评比，已评上的由政府建议取消；政府绩效考核机构定期进行控烟巡查、公布结果，并作为该单位目标责任考核或绩效评估的依据之一。兰州市和深圳市也分别将烟草烟雾浓度监测结果，作为文明单位评比的重要依据，及实行政府目标管理责任制，纳入国民经济和社会发展规划。

　　上海应积极学习、借鉴兄弟省市的实践经验，解决控烟监管中存在的诸多问题。包括禁烟场所的警示标识、设置位置等需要做出具体要求，控烟执法环节需要格式统一的执法文书、判定场所是否尽到劝阻义务的标准、限期整改的期限设置、自由裁量的解释口径等。同时，第17条规定控烟工作应当作为本市文明单位评比的内容之一，需要对纳入程序、评比所占权重比例等进一步细化。

　　3、设立统一投诉受理平台

　　《条例》实施之初，全市的控烟投诉电话五花八门。经过3年的努力已陆续规整到食药监（962727）、文化执法（12318）、交港执法（12319）、卫生监督（962223）等执法条线部门。但这对于市民来说还是相当不便。目前，哈尔滨、广州、兰州等城市已统一全市控烟投诉电话。深圳将在2014年3月条例实施的同时，明确指定12345为统一控烟投诉服务热线。因此，我们建议，本市也应尽快将控烟投诉，纳入12345市民热线转办范围。

　　上海12345市民服务热线，是非紧急类政务服务热线，实行“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制。开通1年来，已接听群众来电150万余个，日均来电5000多个，这其中也包括接听控烟投诉而后受理转处的情况若干。据本市控烟白皮书通报，《条例》实施3年来受理的控烟投诉为398件，因此，我们认为12345开放接收控烟投诉平台，是能够消化这一工作量的。