上海的城市化加速发展进程中，流动人口迅速增长，外来劳动力在全市劳动力中的比重更是不断攀升。据全国人口普查，上海市全部在业人口从2000年约841.56万人增加至2010年的1279.22万人左右。2010年全市在业人口中，本市户籍在业人口仅为47.4%，外来在业人口占全部在业人口的比重为52.6%。总量673万的外来劳动力人数已经超过了上海本地户籍的劳动力，逐渐成为上海市社会经济活动的主角。随着城市化进程的加快，上海的外来劳动力结构发生新变化，农村人口转移的稳定性总体上显著提升，在流入地居住长期化的特征日益明显，他们要求融入上海的诉求也比以往有明显的提高。

　　从上海城市持续发展和全国城乡一体化协调发展的需要看，外来普通劳动力的定居趋势不可逆转。鉴于上海市越来越明显的户籍人口老龄化及其自然变动负增长的形势，同时鉴于我国城乡社会经济差别和地区发展差异长期存在的实际，上海作为开放型的国际大都市，通过户口准入制度，使得一部分外省市劳动力优先融入上海是必要的。为此，上海市政府于2009年2月12日起开启了“户籍新政”大门，施行基于居住证制度的《持有〈上海市居住证〉人员申办上海市常住户口试行办法》（简称“居转常”办法）。

　　“居转常”办法实行的是传统的条件准入制，本无可厚非，但其准入的通径和公平性是值得研究讨论的。通过专项课题调研发现，目前“居转常”政策中落户条件存有公平性的缺陷，对普通劳动者的权益保护关注度不够，具体为限制性因素和缺失性因素两个方面。前者指政策中针对外来劳动力落户的不当限制条件；后者指人性化因素的政策空白。同时，上海市迄今没有出台专门针对长期在沪的“优秀农民工”的评选方法和入户政策的规范性操作办法。因此，导致目前入户政策单边倾斜于高学历、高职务、高资产者，把绝大多数长期定居的劳动力屏蔽排斥在外。

　　上海的发展固然需要尖端人才的加盟，但是社会劳动力层次的共生结构决定了，其实上海更需要大量服务业、制造业的普通劳动者。因此，我们必须要重视接纳和融合普通外来劳动力。在城市全面融合外来人口有承载力风险的前提下，城市可以通过“融入门槛”设置、建立具备一定筛选功能的体制和机制来解决城市所需的结构性劳动力的身份转化问题是必须的，但是前提是不能歧视其中的任何一个群体，要给每一个劳动者以公平的机会。正如胡锦涛总书记在2010年亚太经合组织第五届人力资源开发部长会议上所倡导的要实现“包容性增长”。没有机会的群体将会隐藏越来越严重的社会矛盾与冲突。

　　变传统条件制准入为积分制是上海人口融入中更为公平与合理的办法。积分制入户政策不仅早在国内沿海一些城市实行，加拿大、澳大利亚、新西兰等主要移民国家也已经使用积分制度引入移民，美国正在着手对移民政策进行改革，将建立一个与其他国家采用的相似的全新移民积分评估系统。积分制度或将成为今后全球移民市场的趋向。针对本市如何实行积分制落户，我们提出如下对策建议：

　　1、立足机会公平，把握总体原则

　　首先，积分制入户政策的适用对象更加扩大，不再以学历、职业、工种等作为屏蔽性的条件，少预设限制人群，体现公平原则；其次，量化的打分指标和分值，给外来普通劳动者入户一个明确的指导方向；第三，公开的积分方法和名单公示，创造了一个透明公平公正的评价体系。纵观国内现行的针对农民工或外来务工者的积分制度，从制度结构上主要有以下四个共通点可供我们参考：

　　（1）制定先行基本条件。城市根据自身发展需求，吸收所需劳动力必然有一定基础要求，为了避免积分项目过于繁琐，从可以拉开落差的条件开始实行积分。广东省和宁波市的积分落户政策在具体的积分项目之前，都有若干必须符合的前提条件。如申请人必须持有规定要求的《居住证》，处于就业状态并按规定缴纳社保等先行条件。

　　（2）设置多级指标，层次清晰。积分制指标体系中一般设置有一级指标、二级指标等多级指标，二级指标是对一级指标的分解，以此类推。一级指标一般包括个人素质、文化程度、职业技能、纳税社保、遵纪守法等项目。

　　（3）加分和减分项目并存。积分制并不是只有加分项目，在遵纪守法、个人信用方面出现污点，则按规定进行扣分。虽然扣分分值较大，但减分项目的存在至少给了这部分群体一个改过自新并争取重新积分落户的机会，并不是全部阻拦在外。

　　（4）实行地区梯度政策，区分郊区和市区的落户指标分值。应允许留有一定政策弹性，对郊区或特殊发展区域的落户分值不应等同于市中心区。实行地区梯度政策，将能合理引导外来人口居住和就业。引导方式通常有两种，一种是直接规定区域范围，一种是对落户不同地区划分不同的分数线，即地区梯度政策。

　　2、立足社会经济发展的实际需要，调整吸收外来劳动力的方案

　　上海应当从自身当前和未来需求出发，逐步把优秀农民工和上海发展紧缺行业急需的农民工劳动力吸纳到上海市户籍中来，根据实际行业需求情况出发，适时修订具体实施细则，及时调整紧缺行业和职业工种，以适应社会发展之需。

　　国际上主要移民国家大多根据本国劳动力市场的供需情况来调整对迁入普通劳工的职业、工种需要，注重用外来普通劳动力来填补本国或本地区的劳动力缺口。同时，政策中对行业的选择不应过于短视，不能只注重眼前的利益，而应当着眼于长远的发展。对一些在不久的将来可能会因社会需求猛增而导致人力人才缺口的行业给予关注。如新西兰在移民政策里把行业分为“绝对短缺技术行业”和“认可的未来成长性行业”，在这两类行业工作的外籍工人都可以得到相同的积分。

　　不排斥低端劳动力的入户机会，并不代表城市不欢迎高职业资格等级的劳动力，但至少应当在政策层面上给予更多的普通农民工利用自身的其他优势创造条件，弥补在职业资格分值上欠缺的机会。

　　3、立足社会和谐，将人性化因素纳入落户考量范围

　　人口迁移不仅是城市接收方政府的需要，也是维持社会安定、促进社会和谐的需要。即使在国际人口迁移中，也常需考量迁移者的人性化因素。

　　（1）正视常年实际在沪的外来劳动力的需求，保护其合法权益。正视常年实际在沪的外来人口的需求，通过合理设置“时间门槛”，依照居留时间梯度整合的制度安排不仅体现了城市社会对外来人口的接纳和包容，也符合公平性和城市发展的可持续性原则。

　　（2）考虑年龄和家庭因素，吸收中青年劳动力落户。现行“居转常”政策，完全不考虑迁入劳动力的年龄状况。基于上海本地劳动力俞益严重的年龄结构老化，优先吸收外来中青年劳动力的落户是必须在新政策中体现的。

　　4、立足人的素质，全面考量外来劳动力的社会性贡献

　　积极引入社会服务指标，对外来劳动者不再以纯经济贡献和文化程度作为唯一的评价标准，应当把无形的社会公益服务及其贡献也纳入考量的范围。如外来务工人员参加本市的无偿献血、见义勇为等公益服务，应当在积分指标中有所体现。